建筑工程代建制推广为何这样难

发布日期：2013-7-10

来源：新华网 作者：孙振华

代建制，被誉为预防建筑工程腐败的利器，我省已试行8年。代建项目无论是规模控制、工程质量，还是投资效益、防腐成效，都得到了国内咨询业权威机构――中国国际工程咨询公司高度评价。然而，代建制在我省仍然只是小步徐行――

代建制，推广为何这样难？

株洲市规划展览馆，作为我省目前唯一一家城市规划展览馆，以其大气典雅的外观、声光电结合的高科技展示手段，吸引了省内外众多参观者。

这个项目，就是我省推行代建制的一大杰作：工程质量优良，节省投资500余万元。

代建制，是指政府通过招标方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目投资管理和建设施工，项目建成后交付使用单位。作为国家投资体制改革的一项重要举措，代建制被视为投资建设管理领域的一大创新与预防工程腐败的利器。

从项目试点到规范运作，代建制具备全面推广条件

为了有效解决政府投资项目建设“超规模、超标准、超概算”，2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》正式提出推行代建制。2004年11月，省发改委、省财政厅批复省社科院综合楼、省科协办公楼翻修改建项目正式启动代建制试点。

2009年7月，《湖南省政府投资项目代建制管理办法》颁布施行，我省的政府投资项目代建，由试点转为规范运作。

8年来，全省共安排省直代建试点项目12个，其中9个项目已交付或待交付使用，总投资约42亿元（包括援川项目）。长沙市22个项目实行代建制，总投资约26亿元。株洲市在4个项目试点取得成功基础上，新安排15个项目实行代建制；湘潭市也启动代建项目试点。

代建制试点以来，项目从省直延伸到市、县（区），领域从机关办公楼扩大到学校、社会公益事业和保障性住房等。专业、规范、高效、廉洁的“代建”模式，打造了一批精品工程和阳光工程，省科协办公楼、省社科院综合楼、省青少年活动中心、省科技馆、省气象防灾减灾预警中心、新华社湖南分社办公区等项目已交付使用；省老干活动中心二期、国家超级计算长沙中心、岳阳监狱第一押犯点等项目在建。

2011年11月，国内咨询业权威机构――中国国际工程咨询公司（简称中咨公司）在历时5个多月考察后，对我省代建试点项目和代建制工作进行了评价，认为我省代建项目“规模控制严、工程质量高、投资效益好、防腐成效大”，探索形成的“备案加监管”模式稳妥有效可行，代建制试点成功。

由“一方独揽”到多方制衡，代建打造阳光工程

代建制与传统的自建有何区别？

“代建，有利于推行限额设计，把好工程质量关，加快工程进度，更有利于政府投资控制。”省发改委副主任黄河介绍，政府投资项目，在传统的“自建、自管、自用”运作模式下，投资主体责任不清，“项目超标准、超规模、超投资”几乎成为常态。规划1万平方米，最后可能突破到2万平方米；原本800元/平方米的装修标准，也可能上涨到2000元至3000元/平方米。如株洲某医院，结算时耗资比立项计划投资整整翻了一番。

另外，自建模式由于项目管理班子多半是由使用单位临时搭建，缺乏必要的专业知识和经验，“交学费”自然难以避免。

更主要的是，由于自建模式没有权力制衡，在工程建设领域，腐败现象不断滋生蔓延，几乎逃不掉“大楼建起来，干部倒下去”的魔咒。

而实行代建制，业主单位不再承担项目建设实施的具体事务，又与代建单位形成相互制约，从制度上排除了权力寻租和暗箱操作，真正将项目建设管理的权力关进了代建制的笼子，也就能从源头上预防工程建设领域的腐败。

“如果下次有项目要建设，我们还是会选择代建。”7月1日，站在省社科院气派的新综合大楼前，该院行政处副处长戚祖良由衷地对记者说。

省社科院综合大楼，共10层楼，建筑面积超过1万平方米，氟碳漆加花岗岩的外墙，沉稳而大气。

“盖这个楼起码要5000万元吧？”前来参观取经的人，都这样问。然而，让他们吃惊的是，该楼投资严格控制在2296万元的审定概算范围内，不仅消化了3次优化设计增加的投资，还略有盈余；同时，主体工程比原计划提前40天完工，验收一次性合格。

作为省直首批实行代建制试点项目之一，省社科院一开始并不接受代建模式。“我们的工程为何要让别人来建？他们能建好吗？”原省社科院院长朱有志就有这样的担心。一些职工对代建制也不放心。“建楼前，一些老干部曾经预言，这楼盖起来，肯定会倒下一批人。”然而，项目建成后，朱有志和全体干部职工都很满意。

省社科院综合楼项目经理谭曙秋告诉记者，签订代建合同时，代建单位要按照总投资额的10%提交履约保函。政府不仅不会负担超过总投资额的费用，如果超出投资还将扣掉这10%的履约保函；这样，项目批准的概算，就由原来软的行政约束，变成了现在刚性的法律约束。“就好比原来是有弹性的‘橡皮箍’，变成了毫无余地的‘铁箍箍’。”

“我来代建这个项目，一旦超过预算，超出的部分就得由我来出。我当然得精打细算了。”谭曙秋说。

代建制，把专业的事交给专业的人去做，业主单位也可以省力省心。

2012年9月开放的长沙市老干活动中心，总投资1.27亿元，建筑面积1.8万平方米。然而，这么大的一个项目，从开始到建成，长达两年的时间里，业主单位――长沙市老干局的“工程指挥部”，基本上就是熊德然主任一个人在“蹦跶”，代建单位有六七个人常驻。“表面上看，我们只有几个人为这个项目服务，但公司包括设计、土建等方面的一大批人，都在为这个项目服务。”代建该项目的湖南省轻工纺织设计院项目经理易先生告诉记者。

尽管代建单位和业主单位当初也曾为了各自的利益，吵得脸红脖子粗，但回过头来，没有一个不说代建制好。省科技馆原馆长罗术根说：“因为代建单位派来了各方面的专业人才，我省了好多事；另外，在资金控制方面，有代建、监理、省科协纪检等各方6个人共同把关，我签字的手不抖了。我知道我是安全的。”

“制度很好，实施好难”，代建制呼唤完善的制度配套

“制度很好，但推行好难。”省发改委代建办主任苏正芳告诉记者。

自2004年开始试点代建制以来，我省安排的省直代建试点项目共12个，平均每年1.5个。而市州除了长株潭3市，其他市州几乎还是空白。

代建制推行难在哪？

苏正芳分析，代建制是政府投资体制改革的新生事物，其实施必然触及利益格局的调整。在代建制实施锁定总投资额和限额设计的条件下，项目的建设标准就不能完全按照使用单位的意愿随意变更，这会不同程度地影响到使用单位的利益。因此，部分业主单位对代建制积极性不太高，有的干脆明确抵制。

另外，代建制政策约束力不强。目前，国家尚未出台统一的制度规范，我省的管理办法也是“提倡和鼓励”代建制。

第三，代建单位的法律地位还没有得到明确，有关部门的制度没有进行相应调整配套，代建单位处境尴尬。“现在，有的工程，报建报批要盖的章累计起来有100多个，而这些审批单位只认使用单位，不认代建单位。”这样一来，就使代建单位在项目建设期的法人地位，得不到相关职能部门认可，在办理财政拨款、工程建设等各项手续时遇到障碍。采访中，不止一家代建单位向记者诉苦。

而代建实施过程中遭遇的一些问题也逐渐浮出水面。

“目前代建工程的立项，主要由使用单位根据其实际情况报发改委审批，代建单位接手时项目投资额、建筑标准及规模等都已经锁定，即使出现缺漏项也得执行。但使用单位并非专业化公司，立项时考虑未必周全，往往导致代建单位具体操作时困难重重，甚至难以为继，最后不得不重新修订立项计划，前期磨合就花了不少时间。”

“面对阻力，我们要客观分析。如果是体制机制上的不健全和配套政策不完善，我们要加紧改进；如果是因为损害了某些部门和个人的特殊利益，就恰恰证明代建制发展方向是对的，一定要坚持！”苏正芳说。（记者 唐爱平 孙振华）

短评

好机制还需广推行

政府投资建设项目超规模、超概算、超标准已是司空见惯；“大楼建起来，干部倒下去”也不鲜见。出现这些问题，关键还是制度设计不到位，项目建设管理的权力缺乏监督制衡。

代建制，恰好弥补了其不足。政府只管投资控制，业主只管使用，将项目建设委托给社会专业化单位，让专业的人做专业的事，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，让市场这只“看不见的手”在管理社会事务中发挥其重要作用；加之代建制通过合同明确了各自的权力、义务和责任，形成了投资主体、业主单位、代建单位相互制约、监督机制，既为工程投资、质量、进度、安全投了“保险”，也为建设工程防腐设置了一道“防火墙”，从制度上排除了权力寻租和暗箱操作的可能性，真正将项目建设管理的权力关进制度的笼子，可从源头上预防工程领域里的腐败。

作为政府投资体制改革的一项制度创新，目前代建制推广效果并不理想。究其原因，除其作用成效还不广为人所知外，也不排除其中的利益博弈。因此，代建制要从“听起来很美”的阶段进入大范围推广，除需进一步完善代建制的运作机制外，还得政府部门作一定的刚性要求，对一定额度的政府投资项目，必须实施代建制。